Droit de l'environnement : Les institutions de l'environnement: le droit communautaire
A. L’environnement au plan national
1. Les différents ministères de l’Environnement et les rôles interministériels
La mise en place d’une politique de l’environnement a nécessité la création d’une administration nouvelle travaillant étroitement avec la société civile.
Aussi n’est-il pas étonnant que, suite à un rapport de Louis Armand et à l’adoption d’un programme d’action de cent mesures en 1970, et faisant écho aux propos publics du président de la République Georges Pompidou sur la nécessité de promouvoir une « morale de l’environnement », faute de quoi « le monde deviendrait irrespirable », le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas ait créé un Haut Comité de l’environnement (supprimé en 1992), suivi en 1971 d’un ministère de la Protection de la nature et de l’environnement, confié à Robert Poujade.
L’ambition était de faire de ce ministère une sorte de super-ministère ayant autorité sur les autres ministères dans la mesure où l’environnement était un domaine transversal concernant l’action de chacun des ministères existants. Mais ce fut, selon les termes de son premier titulaire, un ministère de « l’impossible ».
Néanmoins, le ministère de l’Environnement a depuis lors survécu à tous les changements de gouvernements et de majorités et est devenu le fer de lance de la politique de l’environnement au sein des institutions publiques.
Ses missions sont restées les mêmes (pollutions, protection de la nature, protection des monuments et des sites) et ont même été accrues (police des eaux, paysage, littoral, sols, publicité et affichage, risques majeurs naturels et technologiques) ; et ce en dépit des aléas des rattachements ministériels, soit auprès du Premier ministre (1971-1973, 1983-1991), soit auprès des Affaires culturelles (1974 et 1977-1978), soit auprès de l’Équipement (1986-1988), soit auprès de l’Aménagement du territoire (1997-2002).
L’expérience d’un grand ministère regroupant l’environnement, l’équipement et l’urba¬nisme a marqué les années 1978-1981 avec le ministère de l’Environ- nement et du Cadre de vie de Michel d’Ornano.
En 2002, le ministère de l’Environnement devient le ministère de l’Ecologie et du Développement durable. Cette dernière référence vise les actions interministérielles qui sont sous la responsabilité du ministère de l’Environnement et qui relèvent de nouvelles institutions : le délégué interministériel au développement durable (créé en 2004), le comité interministériel pour le développement durable et le Conseil national du développement durable (créés tous deux en 2003). Depuis 2003, chaque ministère désigne un haut fonctionnaire, correspondant du ministère de l’Ecologie, chargé de préparer la contribution de son ministère à la Stratégie nationale de développement durable et de coordonner les plans d’action correspondants.
La Stratégie nationale de développement durable, inspirée par le sommet mondial de Johannesburg pour le développement durable de 2002 (dix ans après la conférence de Rio), est un programme d’action du gouvernement adopté en 2003 et faisant l’objet d’un suivi permanent.
En mai 2007, on réitère l’expérience d’un grand ministère regroupant environnement et équipement, en ajoutant les transports, dans un ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement durables.
2. Le rôle du Parlement
Parallèlement au gouvernement, le Parlement votant le budget du ministère de l’Environnement (seulement 0,52 % du budget de l’État) a participé à la création du droit de l’environnement en votant près de 35 lois sur l’environnement depuis 1971.
Cette compétence du Parlement pour voter des lois sur l’environnement — qui n’était pas prévue dans la Constitution de 1958 – a été confirmée par la révision constitutionnelle du 1er mars 2005, qui a ajouté l’environnement à la liste des compétences du Parlement (art. 34 de la Constitution).
De plus, l’Assemblée nationale a transformé en 2002 sa commission de la production en une commission « des affaires économiques, de l’environnement et du territoire », et son règlement intérieur prévoit depuis 1990 la réalisation d’un bilan écologique des lois préalablement à leur adoption.
3. Les organes de l’administration de l’environnement
L’administration de l’environnement, par nature interministérielle et transversale, est accompagnée de commissions et conseils ainsi que d’établissements publics ou agences spécialisées. Il existe un grand nombre de conseils spécialisés composés de représentants de divers ministères, mais aussi parfois de représentants d’intérêts économiques et sociaux et de représentants d’associations d’environnement.
B. L’environnement aux plans local et régional
L’Etat a mis en place, avec les délégations régionales à l’environnement ou Diren (décret du 4 novembre 1991), des services déconcentrés sous l’autorité du préfet. La question principale est celle des compétences respectives de l’Etat et des collectivités territoriales dans le domaine de l’environnement.
Le principe de subsidiarité aurait dû conduire à ce que l’environnement soit traité au plus près du terrain, c’est-à-dire qu’il relève des compétences locales. Mais la complexité et la technicité des problèmes d’environnement, ainsi que leurs effets — le plus souvent diffus —, ont mené l’État à prendre lui-même la responsabilité de légifé-rer et de réglementer, d’autant plus qu’il se voyait imposer des règles environnementales du fait de ses engagements internationaux et communautaires.
1. Les collectivités territoriales
Les communes ont eu toutefois très tôt des compétences environne¬mentales particulières en étant responsables des déchets (depuis 1975), de l’affichage et de la publicité (depuis 1979), de l’assainissement et de l’épuration des eaux.
Le maire, au titre de la police municipale, a la responsabilité d’assurer la tranquillité publique et donc de lutter contre le bruit et, surtout, depuis 1983, de prévenir et faire cesser les pollutions de toute nature. Mais le mouvement général de décentralisation n’a pas vraiment affecté l’environnement, les collectivités locales préférant que l’État reste pour l’essentiel responsable de l’environnement.
En réalité, il n’y a pas de partage a priori de compétences entre l’État et les collectivités territoriales, mais une responsabilité partagée dans la mesure où l’Etat et chacune des collectivités concourent à la protec¬tion de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie.
2. Les associations et organisations non gouvernementales
Parmi les institutions qui jouent un rôle officiel dans les politiques de l’environnement, on doit faire une place privilégiée aux associations de protection de l’environnement en tant qu’organisations non gou¬vernementales (ONG).
En 1976 a été instituée une procédure juridique d’agrément des associations d’environnement. Pour être agréées, il leur faut trois ans d’existence et l’exercice à titre principal d’activités effectives consacrées à la protection de l’environnement.
Elles peuvent alors être appelées à participer à l’action des organismes publics concernant l’environnement, engager des instances devant les juridic¬tions administratives et exercer les droits reconnus aux parties civiles devant les juridictions répressives, c’est-à-dire contraindre le ministère public à engager des poursuites pénales en cas d’infractions en matière d’environnement.
Au-delà de ce rôle contentieux et de participation à des organismes administratifs, les associations d’environnement ont un rôle fondamental d’information et de formation des citoyens, d’alerte et de « chien de
garde » face aux menaces pour l’environnement, d’expertise et de contre-expertise scientifique à l’occasion des études d’impact, des débats publics et des enquêtes publiques, et aussi de gestion des espaces naturels protégés par convention avec l’État ou les collectivités locales.
Depuis 1976, des conservatoires régionaux des espaces naturels créés sous forme d’associations gèrent et entretiennent des espaces naturels achetés ou loués, et jouent un véritable rôle de service public de protection de la nature pour le compte et avec l’aide des autorités publiques nationales et locales.
Vidéo: Droit de l’environnement : Les institutions de l’environnement
