Droit administratif et institutions administratives
Le droit est l’instrument de régulation des sociétés humaines qui se
distinguent ainsi des sociétés animales, lesquelles sont régulées par
des phénomènes biochimiques.
Toutes les activités sociales sont susceptibles d’être régulées par le droit, notamment les activités politiques, qui assurent le gouvernement des sociétés, aujourd’hui dans le cadre de l’État : le droit qui s’applique à ce domaine s’appelle le droit public. Sa norme suprême est la Constitution, et il se distingue du droit privé, qui règle les relations interindividuelles.
L’Administration publique se comprend dans le cadre de la séparation des pouvoirs consubstantielle à l’État moderne né en France en 1789, qui distingue le pouvoir législatif chargé de faire la loi, le pouvoir exécutif chargé de l’exécuter, et le pouvoir judiciaire, politiquement neutre, chargé de dire le droit en cas d’incertitude ou de conflit. Selon cette théorie, la souveraineté nationale mise en œuvre par la puissance
publique s’exprime par trois canaux différents : la fonction législative, la fonction juridictionnelle, et la fonction administrative.
Cependant, dans une seconde acception, le mot Administration désigne les institutions ou entités qui exercent la fonction administrative (sens institutionnel). Celles-ci peuvent être dotées de la personnalité juridiques (personne morale) qui leur permet d’être des acteurs juridique, ou sujets de droit. Ce sont des personnes publiques.
La personne publique d’origine est l’État, mais le droit administratif a créé d’autres personnes de droit public dites secondaires (voir II.B.).
Le droit administratif est ainsi le droit de l’Administration, car il en régule l’activité, et l’organise en institutions administratives. Le droit administratif est donc lié à l’évolution de l’État depuis 1789, et sa situation actuelle ne peut se comprendre que par sa formation historique.
La formation historique du droit administratif
La notion de séparation des pouvoirs est le fondement de l’État moderne (« toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution »
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789). Mais la conception française spécifique selon laquelle «juger l’Adminis- tration, c’est encore administrer », conception née de la monarchie et qui interdisait aux juges de prendre connaissance des affaires concernant l’Administration Royale, impose logiquement que l’Administration se juge elle-même.
La loi des 16 et 24 août 1790 décide que « les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs…» et que «les réclamations d’incompétence à l’égard des corps administratifs ne sont en aucun cas du ressort des tribunaux ; elles seront portées au roi, chef de l’administration générale ».
Une fois le roi disparu, ce sont les ministres qui connaîtront du contentieux administratif. C’est la naissance de la théorie dite du ministre-juge ou encore de l’administrateur-juge.
Cette situation va rapidement apparaître non satisfaisante, dans un État libéral, et le système va progressivement évoluer vers la création d’une véritable juridiction interne à l’Administration, qui engendrera le droit administratif.