L'encadrement de la fonction administrative : La mise en œuvre de la puissance publique
L’Administration peut agir comme une personne privée (être propriétaire, par exemple), mais lorsqu’elle utilise la puissance publique, le droit administratif lui donne des instruments juridiques lui permettant de nouer des relations juridiques avec des tiers afin de réaliser sa mission.
1. Les instruments juridiques
Ils sont de deux sortes : l’acte administratif unilatéral et le contrat administratif
• L’acte administratif unilatéral (également appelé décision exécutoire) est la manifestation de volonté d’une autorité administrative destinée à produire des effets de droit (ainsi une déclaration d’utilité publique va-t-elle entraîner la possibilité d’exproprier un bien) de façon unilatérale, car l’effet de droit est créé sans avoir besoin du consentement des administrés auxquels il va s’appliquer. C’est pourquoi l’acte est exécutoire, c’est-à-dire exécutable par lui-même.
Les actes administratifs unilatéraux ne suffisent pas à permettre le fonctionnement de l’Administration dans un Etat libéral. Lors qu’elle a besoin d’un bien ou d’un service, l’Administration doit pouvoir l’acheter et ne pas être toujours obligée de l’exproprier ou de le réquisitionner par voie d’acte unilatéral.
• Il existe ainsi des contrats administratifs par lesquels l’Administration entre en relation d’affaires avec les administrés ou avec d’autres administrations (par exemple décentralisées). La caractéristique de ces contrats est de rester inégalitaire. L’Administration peut les résilier et les modifier unilatéralement, mais elle doit en contrepartie indemniser totalement le cocontractant pour le dommage subi par sa décision. Le régime juridique de la plupart des contrats administratifs est défini à l’avance (contrats normés) : marchés publics par lesquels Administration achète des biens ou des services ou fait exécuter des travaux, délégations de services publics, conventions d’aménagement, contrats d’engagement de personnel.
2. La mobilisation des moyens matériels
L’activité administrative ne se réduit pas à une activité juridique. Elle a donc besoin de disposer de ressources — financières, en biens et en personnel. Les premières relèvent du droit des finances publiques ; les moyens en biens et en personnel relèvent du droit des propriétés publiques et du droit de la fonction publique.
• Les finances publiques : le budget de l’Etat est voté par des lois (lois de finances), mais les budgets des collectivités décentralisées relèvent du droit administratif, ainsi que la dépense publique, qui obéit à la règle fondamentale de séparation des ordonnateurs et des comptables qui assurent la protection de l’argent public (deniers publics).
L’autorité administrative qui décide de la dépense (l’ordonnateur) n’est pas celle qui l’exécute, à savoir le comptable public, dont le rôle est de veiller à ce que la dépense soit régulière. En cas d’irrégularité, il peut s’opposer au paiement. Les comptables publics sont contrôlés par les juges financiers (chambres régionales des comptes, Cour des comptes), qui certifient la régularité de leurs comptes.
• Le droit de la fonction publique : la plupart des personnels de l’Administration sont des agents publics, placés sous un régime juridique distinct de celui des salariés privés, qui relèvent du code du travail. Les agents publics sont en majorité placés sous un régime légal et réglementaire, celui des fonctionnaires.
Leur situation juridique est réglée par un statut qui comprend une partie générale applicable à tous les fonctionnaires (titre I) et une partie spécifique aux fonctionnaires de l’État (titre II), puis à ceux des collectivités territoriales (titre III) et des établissements hospitaliers (titre IV). Par exception, d’autres agents publics sont engagés par contrat pour une durée déterminée. Sous l’influence du droit européen, ils peuvent l’être depuis peu pour une durée indéterminée.
• Le droit des propriétés publiques : si un bien appartenant à une collectivité publique est mis directement à la disposition du public (les voies publiques, par exemple) ou aménagé spécialement pour servir à l’usage d’un service public, il fait partie du domaine public des personnes publiques soumis à un régime juridique de droit public, distinct de la propriété privée, en vue de leur protection (inaliénabilité). Lorsque ces biens font l’objet d’une exploitation économique (contrat d’occupation du domaine), l’Administration peut toujours en reprendre la disposition en tant que de besoin.