Le droit fiscal : La variété des régimes financiers applicables
Si elles sont toutes soumises aux mêmes principes budgétaires, les différentes administrations publiques obéissent néanmoins à des régimes financiers qui leur sont à chaque fois spécifiques. Traditionnellement, au regard de cette dernière considération, les finances publiques se décomposent en plusieurs sous-matières :
1. Les finances de l’Etat et des groupements qui y sont rattachés (établissements publics, entreprises publies).
2. Les finances locales, c’est-à-dire les finances des collectivités locales (régions, départements, communes et leurs groupements) et des structures qui leur sont rattachées (établissements publics locaux, sociétés d’économie mixte locales, associations).
3. Les finances sociales, c’est-à-dire les finances des organismes de sécurité sociale.
4. Les finances européennes, qui correspondent à l’étude des recettes et des dépenses de l’Union européenne.
1. Les finances de l’État
Depuis la Restauration, en application des principes révolutionnaires dégagés parles articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, les finances de l’État, désormais régies par les articles 34 et 47 de la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, sont organisées selon la logique ternaire
suivante. Dans un premier temps, un projet de lois de finances est élaboré par le gouvernement et l’Administration. Ce projet est alors soumis au Parlement, qui en discute et qui peut l’amender, avant de l’adopter : le projet de loi de finances est alors devenu une loi de finances. Dans un deuxième temps, cette loi de finances est exécutée par le gouvernement et l’Administration, en se fondant notamment sur le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
En vertu des textes précités, l’Administration peut remettre en cause, par la voie réglementaire, l’autorisation budgétaire accordée par le Parlement. Enfin, dans un troisième temps, cette exécution fait l’objet d’un contrôle mis en œuvre par des juridictions spécialisées (Cour des comptes, cour de discipline budgétaire etfinancière), des administrations (Inspection générale des finances) et le Parlement (loi de règlement). Ce contrôle concerne tant la légalité des opérations financières (a-t-on respecté la loi de finances ?) que leur opportunité (lutte contre les gaspillages).
A l’heure actuelle, le budget de l’Etat représente près de 300 milliards d’euros de dépenses et 260 milliards d’euros de recettes. L’Etat subit donc un déficit annuel d’environ 40 milliards d’euros par an, qui vien¬nent s’ajouter la dette publique existante. Celle-ci atteint presque 880 milliards d’euros aujourd’hui. Elle est « gérée activement » par l’Agence France Trésor, qui est en charge de l’optimisation de la trésorerie de l’Etat, ainsi que de l’émission et du remboursement des emprunts publics.
Pendant longtemps, l’étude des finances de l’Etat englobait également h planification et la direction de l’économie nationale par l’Etat.Avec l’affaiblissement contemporain de la puissance publique, ce rôle est désormais révolu.
2. Les finances locales
Pour leur part, les finances locales ont longtemps été tenues pour secon¬daires. Ce n’est que depuis le début des années 1980, avec la décentrali¬sation, que leur place essentielle est reconnue. Désormais, les finances
locales occupent au sein des finances publiques une place de choix, qui tient au rôle particulier que jouent les collectivités locales dans l’économie nationale. Les collectivités locales sont en effet le premier investisseur public en France, et elles sont souvent à l’origine des projets économiques les plus importants.
Dans ces conditions, et dans le contexte de la décentralisation, la question de leur autonomie financière est récurrente. Elle semble avoir été réglée par l’article 72-2 de la Constitution et par une loi organique de 2004, qui prévoient que les ressources propres des collectivités locales doi¬vent correspondre à une part déterminante de leurs ressources totales.
Pour le reste, le régime financier applicable aux collectivités locales ne comprend aucune difficulté majeure. La logique ternaire décision/exécution/ contrôle y est applicable, avec quelques aménagements liés à la nécessité pour l’Etat de pouvoir exercer quelques contrôles particuliers sur les finances locales, par l’intermédiaire des préfets ét des chambres régionales des comptes.
Au-delà, les principales particularités des finances locales concernent les recettes, dès lors que les impôts locaux (dont le régime est fixé par l’État) sont complétés par des dotations et des subventions octroyées par l’État. Leur fonctionnement est souvent très complexe, car les objectifs poursuivis sont fréquemment contradictoires.
3. Les finances sociales
Les finances sociales sont soumises à une complexité similaire. Depuis la Libération, les organismes de protection sociale, gérés paritairement par les partenaires sociaux, ont pour mission de protéger financièrement les assurés sociaux contre les principaux « risques » que constituent la maladie, la vieillesse, les accidents du travail, la maternité et le chômage.
L’une des difficultés rencontrées par les organismes de sécurité sociale tient à ce que les cotisations sociales versées par les assurés sociaux ne suffisent plus à financer des dépenses croissantes, les pouvoirs publics ne parvenant pas à contenir les dépenses liées au vieillissement de la population, qu’il s’agisse des dépenses de santé ou des retraites. Les
organismes sociaux sont ainsi confrontés à une montée de leurs déficits et de leur dette, ce qui a conduit l’État à leur octroyer de nouvelles ressources contributives (la CSG et la CRDS), mais aussi à renforcer les contrôles, grâce au vote annuel d’une loi de financement de la Sécurité sociale, sur le modèle des lois de finances. Le principe reste donc celui d’une gestion paritaire et autonome des finances sociales par les partenaires sociaux.
Mais la fiscalisation de la Sécurité sociale et l’étatisation de son financement pourraient remettre en cause cette autonomie de gestion.
4. Les finances européennes
Enfin, les dernières finances pouvant faire l’objet d’une étude particu¬lière sont les finances des organisations internationales, parmi lesquelles les finances européennes peuvent être tout particulièrement remarquées.
Celles-ci trouvent leurs sources dans le Traité CE et dans un règlement financier, ainsi que dans les accords interinstitutionnels auxquels souscrivent régulièrement les autorités communautaires.
Si les principes budgétaires traditionnels y sont applicables, le régime des finances européennes connaît toutefois un certain nombre de spécificités, liées pour l’essentiel aux particularités de l’Union européenne. Parmi celles-ci, il faut notamment signaler la distinction fondamentale qui est opérée entre les dépenses obligatoires et les dépenses non obligatoires.
Pour leur part, les recettes sont au nombre de quatre : des droits de douane, le prélèvement agricole, et deux contributions versées par les Etats membres (l’une est calculée à partir de la TVA collectée, l’autre dépend du revenu national brut de chaque Etat). En revanche, il n’existe à l’heure actuelle aucun impôt européen.
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